2012年是中國開展電力市場化改革十周年。通過改革，極大地增強了電力企業活力，提高了電力供給能力。但是近幾年，煤電矛盾不斷加劇，發電企業頻現巨額虧損，工商企業用電負擔沉重，新能源、可再生能源發展受到制約，電力普遍服務不到位。一系列能源領域的突出矛盾，反映出現行電力體制已成為轉變經濟發展方式、促進節能減排和發展多種所有制經濟的重大障礙。當前應進一步深化電力體制改革，從根本上解決這一長期困擾電力工業和經濟運行的突出問題。

一、當前電力行業的突出問題

2002年國務院出臺《電力體制改革方案》（下簡稱“5號文件”），對國有電力資產進行重組，成立兩大電網公司，五大發電集團和四個輔業公司，組建國家電監會。改革打破了原國家電力公司集發、輸、配、售為一體，垂直運營、高度集中的體制，實行了政企分開、廠網分開。改革后形成了五大發電集團與神華集團、華潤集團等中央發電企業以及眾多地方、外資、民營發電企業多家辦電、多種所有制辦電的競爭格局。改革前，一年新增發電裝機2千萬千瓦就是很好的成績。改革十年，很多年份一年就可以新增裝機1億千瓦，極大地緩解了長期困擾中國發展的電力短缺問題。改革也有力地增強了發電企業活力。在建設成本大幅度上升的情況下，十年來火電工程造價平均降低了一半，企業的投入產出效率明顯提高。

但也要看到，電力體制改革只是取得了階段性進展，5號文件確定的一些重要改革任務尚未落實，如輸配分開沒有實行，區域電力市場建設受阻，電價改革滯后，積累了一系列新的矛盾和問題。

煤電矛盾周期性發作。進入新世紀以來，煤電輪番漲價、發電企業經營困難。往往越是在迎峰度夏、迎峰度冬、重要節慶期間，煤電矛盾表現越是集中，近兩年甚至出現了淡季“電荒”。2008－2010年，整個火電行業虧損達上千億元，一些發電企業資產負債率甚至超過100%。雖然國家采取了煤電聯動、鼓勵煤電一體化、電煤限價、實施煤炭儲備等措施，但都無法從根本上解決煤電矛盾。

新能源發電困難。中國風電裝機容量已居世界第一，太陽能發電增長速度居世界首位。但新能源的實際發電量與設計水平相比有較大差距，“棄風”、“棄光”、限電現象嚴重，發展難以為繼。在發達國家非常普遍的分布式屋頂光伏發電、小規模風力發電、分布式天然氣多聯產電站在中國舉步維艱。

電力節能減排形勢嚴峻。中國電力結構中，燃煤發電量占82%。不同效率機組的供電煤耗從200多克/千瓦時到400多克/千瓦時，相差很大。長期以來，在大部分電力調度中，對高耗能火電機組與高效節能機組、可再生能源發電的機組平均分配發電時間，甚至存在為了完成火電發電量計劃，可再生能源發電要為火電讓路的情況，等于鼓勵了高耗能機組發展，形成了對節能減排的逆向調節。

工商企業用電負擔過重。目前，發電企業的上網電價是0.3－0.4元/千瓦時，而工業企業實際用電成本一般要比上網電價高一至兩倍，東部地區商業企業大都在1.2元以上。企業普遍反映，電網收費環節多，實際用電支出遠高于國家目錄電價，甚至達到一些發達國家水平，在很大程度上影響了企業的國際競爭力。

二、電力行業矛盾的成因分析

電力行業近年來之所以出現上述突出矛盾和問題，源于2002年以來的改革沒有從根本上解決計劃與市場的矛盾。

傳統的計劃管理方式仍在延續。一般說來，發電企業的銷售收入等于電價乘以電量（收入=電價×電量）。目前，上網電價由政府審批決定，發電量由地方政府下達的生產計劃決定。作為一個企業，在產品產量和定價上沒有自主權，這在市場化改革三十多年后的今天是一個罕見現象。人為設定的電價和發電量計劃幾乎不反映供求關系，也無科學依據。當電煤價格上漲或下跌時，發電企業無法自主調整、應對成本變化因素。地方政府在制定發電量計劃時，基本上是按機組戶頭平均分配發電時間。火電機組一年可以發電6000多小時，往往只給4000－5000小時。對這部分計劃內電量，電網企業按國家規定的上網電價進行收購，計劃外電量則降價收購。當電煤價格大幅上漲時，火電廠超計劃發電甚至造成虧損。越是煤電矛盾突出的時候，企業的發電積極性越低。在全國發電能力充裕的情況下，不合理的制度安排造成了“電荒”。

電力市場發育不足。2002年以來的改革，只是在發電領域初步建立了競爭格局，輸電、配電、售電環節仍然維持了上下游一體化的組織結構。電網企業集電網資產運營、工程施工建設、電力系統調度、電量財務結算于一身。有的電網企業通過大規模收購兼并，將業務延伸至設備制造領域，對電網設備（如變壓器、繼電器、開關、電表、電纜電線等）形成生產制造和采購使用的內部一體化。發電企業和電力用戶沒有選擇權，阻斷了供求雙方的直接交易。其他施工企業無法參與競爭，輸變電設備制造業界反映強烈。有的電網企業大規模投資收購境外的發電、電網甚至礦業資產，而國內的農網改造工程和無電地區電力建設資本金卻全部要國家財政出資；以系統安全、接入標準等理由，限制新能源發電上網；上收五大區域電網人、財、物資源配置權，使5號文件規定的區域電力市場進一步萎縮。現在，電網的購電、售電差價在世界上名列前茅，但資產收益率仍然很低。由于電網調度、交易、財務缺乏透明度，造成其高差價、低收益的內在原因一直是個謎。深化電力體制改革已經到了刻不容緩的地步。