改革是能源產業科學發展、建設現代能源市場體系、實現從能源大國到能源強國轉變的必然選擇。

1月23日，國務院發布《能源發展“十二五”規劃》(以下簡稱《規劃》)。這一綱領文件，構劃推動能源生產和利用方式變革、調整優化能源結構、推進能源體制機制改革的新圖譜。

在戰略層面，《規劃》提出“構建安全、穩定、經濟、清潔的現代能源產業體系”，實現從能源大國到能源強國轉變。顯然，在當前國內外能源供需形勢、氣候變化利益博弈、資源與生態環境約束加劇格局下，這一愿景是中國能源產業科學發展的應然之路，更是美麗中國的根基。

在操作層面，《規劃》提出多項約束性和預期性指標。在能源供應方面，到2015年一次能源供應能力43億噸標準煤，其中國內生產能力36.6億噸標準煤。石油對外依存度控制在61%以內。

非化石能源消費比重提高到11.4%，非化石能源發電裝機比重達到30%。天然氣占一次能源消費比重提高到7.5%，煤炭消費比重降低到65%左右。

在能源消費層面，國家實行能源消費總量和強度雙控政策。2015年能源消費總量控制在40億噸標煤，用電量6.15萬億千瓦時，單位國內生產總值能耗比2010年下降16%。

能源消費“雙控”是我國消費層面的重大變革。這一能源新政旨在為轉方式、調結構形成倒逼機制。

政策可否貫徹實施，首先需要重構地方政府、企業乃至個人的消費理念，摒棄敞開胃口式的能源消費做派，用發展GDP的熱情重視控制能源消費總量。其次，則取決于是否有科學的控制和平衡方案、嚴格的考核和約束機制、科學的能源統計分析工具。

在能源供應上，《規劃》將“加強國內資源勘探開發”作為第一要務。優化開發常規化石能源，鞏固能源供應基礎。著力突破煤層氣、頁巖氣等非常規油氣資源開發技術瓶頸，大力發展非化石能源，培育新的能源供應增長極。

從保障能源供應、調整能源結構、控制能源消費的戰略需求看，均需要配套能源體制機制改革，以“遠近結合、標本兼治、統籌兼顧、突出重點”的視角推進改革，構建現代能源市場體系。

對于能源體制約束，《規劃》選擇坦誠呈現。能源產業價格機制不完善，煤電矛盾日益突出，風電、太陽能發電、小水電和分布式發電上網受到電力系統及運行機制制約，能源行業管理薄弱，缺位與錯位現象并存，資源管理亟待規范，行業統計亟待加強。

改革是能源產業科學發展、建設現代能源市場體系的必然選擇。“十二五”能源體制改革的目標是：電力、油氣等重點領域改革取得新突破，能源價格市場化改革取得新進展，能源財稅機制進一步完善，能源法規政策和標準基本健全，初步形成適應能源科學發展需要的行業管理體系。

事經20余年改革，煤炭市場化改革在能源行業領先。在重點合同煤和市場煤并軌后，煤炭市場徹底放開，但需要輔之以鐵路運力改革、流通體制改革、礦權開發制度改革，以及區域和全國煤炭交易市場建設。

在電網和油氣領域，如果引入競爭則帶來重復建設或資源配置低效率等問題。這一領域的改革則需要政府有效監管。如監管電網輸配業務及成本，核定獨立輸配電價，形成對可再生能源和分布式能源無歧視、無障礙的并網新機制；加強油氣管網監管，推動天然氣管網公平開放，保障各種氣源無歧視地接入和統一輸送。

除此之外，需要同步改革傳統的資源配置方式。在電力體制上，組建獨立電力交易機構，改進發電調度方式，逐步增加經濟調度因素；油氣領域則需加強礦業權監管，完善準入和退出機制，推動原油、成品油進口管理改革，形成有效競爭。

在能源價格方面，電價、油價、氣價歷來牽一發而動全身。電價改革應逐步形成發電和售電價格由市場決定、輸配電價由政府制定的價格機制，即“放開兩頭、關注中間”的定價機制。

相對于電價而言，油氣價格改革已有路線可循。接下來的工作則是，進一步完善成品油定價機制，包括調價周期、調價幅度、調價方式等層面，同時配套市場化改革手段。天然氣價格則需在“兩廣”試點基礎上推向全國，形成真正反映資源稀缺程度、市場供求關系、環境補償成本的價格。（作者：王秀強，《21世紀經濟報道》資深能源記者）

專家評說《規劃》

高世憲（國家發改委能源研究所研究員）：要把能源消費總量控制作為轉變經濟發展方式的手段和工具，否則，要實現控制目標難度會很大。我國能源領域市場化程度相對于國民經濟的市場化程度仍然比較滯后。由于能源和民生密切相關，涉及利益群體復雜，改革的推進存在較大難度。“十二五”初期，我國在天然氣以及煤電價格的市場化改革方面已經起步。不可否認，現實的問題仍然很多，能源體制改革要堅定方向、逐步推進。

林伯強（廈門大學能源經濟研究中心主任）：能源總量控制要求各個省份控制甚至減少能源消費數量，相當于給地方經濟增長上了“緊箍咒”。地方政府出于對經濟發展的擔憂，可能在能源總量控制目標的分配上斤斤計較。因此，需要根據各地情況，合理分配地方目標。

王震（中