據國土資源部網站消息，根據黨的“十八大”報告關于“推動能源生產和消費革命，控制能源消費總量”的相關論述，近日，國家發改委能源所能源系統分析研究中心主任周伏秋指出，進行能源總量控制，必須是“柔性的”。國務院發展研究中心產業經濟研究部部長馮飛指出，以往的“命令-控制型”的能源政策體系必然轉向，今后的能源政策將轉向以經濟激勵政策為主，一些市場化的、經濟激勵性的政策手段迎來了機遇期。

“全國能源系統要立足國內、把握趨勢，推動能源生產和消費革命，控制能源消費總量，優化能源結構，轉變能源發展方式，不失時機推進能源體制改革，確保國家能源安全，為經濟持續健康發展和民生改善提供源源不斷的動力，為全面建成小康社會提供堅強的能源保障。”這一于不久前召開的全國能源工作會議透露出的信息，正好契合了黨的“十八大”報告的相關論述——“推動能源生產和消費革命，控制能源消費總量”。

事實上，國家發改委能源所能源系統分析研究中心主任周伏秋早就注意到，黨的“十八大”報告是中央文件當中第一次將能源生產和消費的改革提高到這樣的高度。

“必須加快構建立足國內的能源安全保障體系，把國家能源安全牢牢掌控在自己手中。”周伏秋表示：“這體現了國家推進能源生產和消費革命的勇氣和魄力，能源消費總量控制工作要動真格，國家進行能源消費總量控制的決心已下。”

國務院發展研究中心產業經濟研究部部長馮飛指出，在這樣的情況下，在以往的能源政策體系當中發揮了巨大作用的“命令-控制型”的政策體系必然轉向，今后的能源政策將轉向以經濟激勵政策為主，一些市場化的、經濟激勵性的政策手段迎來了機遇期。

持續增長的能源需求

近幾年來，中國能源消費一直保持著巨大的增量。據國家發改委能源研究所副所長戴彥德提供的數字顯示，2012年是近10年來中國經濟增速最低的一年，也是近年來能源供需關系最為寬松的一年，但是能源消費總量的增長仍比2011年多出1.4億噸標準煤。2013年，由于基礎建設投資的增加、城鎮化的加速發展、換屆效應、經濟增速上漲、民生工程等方面因素的影響，能源消費總量的增速還要再加快。

據預計，“十二五”、“十三五”期間我國仍將處于工業化、城鎮化建設的快速發展階段，2020年前能源消費需求仍有可能保持2000年以來每年約2億噸標準煤的增速，到2020年能源需求總量有可能達到53億噸標準煤。“如果真的達到這個數，不但能源供應難以保障，環境也受不了，一些地方生態環境承載能力已近極限。”戴彥德強調。

巨大且增長迅速的能源消費，使得中國的能源對外依存度迅速上升。從2011年中國的一次能源消費結構來看，煤炭占68.4%，石油占18.6%，天然氣占5.0%，其他能源所占比例很小。自從1993年成為石油凈進口國以來，中國的石油對外依存度由當年的6%，一路攀升。

2012年10月24日，國務院新聞辦公室發布了《中國的能源政策(2012)》白皮書，指出中國石油對外依存度已經達到57%。2012年，中國進口的煤炭為2.9億噸，為有史以來的最高紀錄。2006年，中國成為天然氣凈進口國，2012年天然氣對外依存度接近1/3。

從國際來看，能源形勢也不容樂觀。以石油為例，2012年9月，中國戰略思想庫發表的《中國的能源安全與戰略選擇》一文指出，在進口來源上，中國的海外油源主要集中在中東和非洲，這兩地的石油進口占中國石油進口量的3/4。這個區域也是亞洲與歐洲的油源。隨著國際能源供求矛盾日益加劇，亞歐之間的能源競爭將趨于激化，亞洲內部各國之間的能源競爭也將趨于激化。

現在，中東油氣在美國能源供應版圖中的重要地位正在逐步弱化。這一變化將導致全球能源格局發生深刻變化，將對中國能源安全產生較大沖擊。美國力量如果撤出中東，中國面臨的一個最重要問題就是油氣的通道安全問題。

政策糾結

黨的“十六大”以后，國務院發展研究中心協調組織國家發改委能源研究所、科技部技術發展研究中心、中國環境規劃院、清華大學、煤炭信息研究院等單位共同進行了“中國能源綜合發展戰略與政策研究”。該項目從2002年11月立項，2004年8月完成，形成了《中國能源發展戰略與政策研究報告》。

當時預計，到2020年中國一次能源的需求在25億到33億噸標準煤之間。但是，2010年中國的一次能源消費總量已達到32.5億噸，比預計提前了10年。

當時報告提出的能源戰略是“保證供應、節能優先、結構優化、環境友好、市場推動”。當時總報告的執筆人之一馮飛認為，當時提出的戰略當中，節能工作確實得到了前所未有的重視，取得了令全球矚目的成績，“十一五”期間，我國在經濟高速增長的情況下實現了萬元GDP能耗下降20%的目標，但是“結構優化”和“市場推動”不盡如人意。2004年預計的能源消費需求提前10年實現，其中的重要原因就是重工業的發展超出了預期。

2010年10月，中共十七屆五中全會召開，“合理控制能源消費總量”開始進入國家決策層視野。在此之前，國內能源研究機構已對此項剛性的、強約束性的能源政策進行專題研究。但從該項新政提出伊始，各方的公開爭議與私下質疑之聲從未平息，能源消費總量控制實施方案也遲遲未能出臺。

糾結的關鍵點在于，能源是經濟的血液，倘若嚴格控制能源消費總量，就意味著限制經濟增長速度。目前，我國經濟發展程度并不是很高，擺脫貧困的任務依然艱巨，全國各地發展不平衡，地方政府是強勢利益主體，同時也是各自轄區內相關利益主體的代言人，在涉及地方發展權的問題上絕無可能輕易妥協。

轉向以“經濟激勵”為主