在上海自由貿(mào)易試驗區(qū)采取“負(fù)面清單”管理模式，無疑是我國創(chuàng)新行政管理方式的一次重要探索，其意義不僅在于提升我國對外開放和引進(jìn)外資水平，更是我國行政管理體制改革的一項重大突破。基于此，我們必須認(rèn)真研究“負(fù)面清單”管理模式對深化我國行政管理體制改革的示范影響，分析其給我國宏觀調(diào)控和行業(yè)管理帶來的挑戰(zhàn)，探索依托“負(fù)面清單”創(chuàng)新行業(yè)管理的思路和對策。

一、“負(fù)面清單”開啟我國行政管理體制改革新篇章

（一）我國在自由貿(mào)易區(qū)首次采用“負(fù)面清單”管理模式

“負(fù)面清單”是國際上通用的投資準(zhǔn)入制度，是政府規(guī)定禁止、限制開放領(lǐng)域的清單，除清單限定的禁區(qū)外，其他行業(yè)與領(lǐng)域的經(jīng)濟(jì)活動都默認(rèn)許可，企業(yè)可以對照清單安排經(jīng)濟(jì)活動。最早的“負(fù)面清單”誕生于貿(mào)易投資領(lǐng)域，1994年生效的《北美自由貿(mào)易協(xié)議》采取了“負(fù)面清單”模式。此后，該模式被眾多國家效仿，逐步成為國際上重要的投資準(zhǔn)入制度之一，目前已被70多個國家采用。還有一些國家在此基礎(chǔ)上進(jìn)行創(chuàng)新，實施了“正面清單”與“負(fù)面清單”混合的清單模式。

2013年9月27日，國務(wù)院印發(fā)通知，批準(zhǔn)《中國（上海）自由貿(mào)易試驗區(qū)總體方案》（以下簡稱《方案》），提出要“探索建立負(fù)面清單管理模式”。根據(jù)《方案》要求，上海市政府9月29日發(fā)布《中國（上海）自由貿(mào)易試驗區(qū)外商投資準(zhǔn)入特別管理措施（負(fù)面清單）（2013年）》，按照《國民經(jīng)濟(jì)行業(yè)分類及代碼》（2011年版）提出了18個門類、89個大類、419個中類、1069個小類、190條特別管理措施。對于未列入“負(fù)面清單”的外商投資一般項目，采取非禁即入的管理模式，企業(yè)最快4天便可以拿到營業(yè)執(zhí)照。

（二）“負(fù)面清單”管理模式對深化行政體制改革意義重大

上海自由貿(mào)易試驗區(qū)首次采取“負(fù)面清單”管理模式，是我國在外商投資管理體制改革方面邁出的實質(zhì)性一步。推而廣之，“負(fù)面清單”管理模式在政府管理的其他方面也是適用的，其意義在于進(jìn)一步厘清政府和市場的邊界，微觀層面該由市場決定的政府堅決放手，交給市場去決定，政府管理的重點放在事中與事后的監(jiān)管以及公平競爭環(huán)境的營造方面。“負(fù)面清單”不是完全不要審批，而是在減少審批的過程中創(chuàng)新投資管理模式，提高行政管理效能。

長期以來，我國實行的行政審批制度隨著社會主義市場經(jīng)濟(jì)的發(fā)展逐漸影響了市場主體活力和創(chuàng)造力的充分發(fā)揮，改革任務(wù)日益緊迫。2004年國務(wù)院關(guān)于投資管理體制改革的決定提出區(qū)分核準(zhǔn)制和備案制后，雖然國家大力縮減了一批行政審批項目，但仍然很難從根本上扭轉(zhuǎn)各級政府部門的慣性思維，中央取消的審批權(quán)會在地方和其他部門得到補充，審批事項難以從根本上減少。通過“負(fù)面清單”管理模式，變核準(zhǔn)制為備案制，變審批為備案管理，可有效縮小政府審批權(quán)限，倒逼有關(guān)政府部門轉(zhuǎn)變管理思路，加快向服務(wù)型政府轉(zhuǎn)變。

二、推行“負(fù)面清單”管理模式面臨的問題和挑戰(zhàn)

受長期形成的“正面清單”管理思維影響，我國政府管理中推廣應(yīng)用“負(fù)面清單”管理模式還將面臨一些問題和挑戰(zhàn)。

（一）管理思維恐難擺脫傳統(tǒng)路徑依賴

長期以來，我國經(jīng)濟(jì)管理都是依據(jù)“正面清單”管理模式開展的，很多政策和管理措施也依據(jù)這一管理模式設(shè)立。“正面清單”管理思維在諸多政府部門管理中已根深蒂固，甚至形成路徑依賴。比如，行業(yè)管理部門可以熟練運用“正面清單”性質(zhì)的規(guī)劃、產(chǎn)業(yè)政策、指導(dǎo)目錄，確定不同時期政府鼓勵、限制和禁止發(fā)展的產(chǎn)業(yè)，引導(dǎo)企業(yè)投資和戰(zhàn)略選擇，并相應(yīng)建立一整套配合“正面清單”管理模式的工作體系。所以，短期內(nèi)轉(zhuǎn)換成“負(fù)面清單”管理模式可能會使某些政府部門無所適從。

此外，管理模式轉(zhuǎn)變背后是部門利益的調(diào)整，不排除某些部門對既得利益難以割舍。過去，“正面清單”管理模式使得政府部門可直接干預(yù)、影響企業(yè)決策，甚至對企業(yè)經(jīng)濟(jì)活動進(jìn)行自由裁量，比如，決定一批項目下達(dá)給哪些企業(yè)、什么時候批、批多少，少數(shù)人甚至可以利用手中的權(quán)力進(jìn)行尋租。“負(fù)面清單”管理模式將減少政府部門對企業(yè)的直接管理，限制政府部門對企業(yè)的自由裁量，相應(yīng)地會對既得利益部門帶來一定沖擊。因此，“負(fù)面清單”需要與項目核準(zhǔn)、行政管理體制改革、財政金融支持等方方面面的配套改革同步進(jìn)行，否則“負(fù)面清單”難免會陷入畫餅充饑的尷尬境地。

（二）“非禁即入”加大了管理者責(zé)任風(fēng)險

與已經(jīng)成熟的“正面清單”管理模式相比，采用“負(fù)面清單”管理模式無疑將面臨巨大的管理風(fēng)險。一方面，“非禁即入”的模式增大了“負(fù)面清單”制定者的責(zé)任風(fēng)險。按照“負(fù)面清單”管理模式，只要不屬于“負(fù)面清單”禁止或限制的內(nèi)容，企業(yè)均可行。這就要求“負(fù)面清單”在制定過程中需謹(jǐn)慎考慮必須禁止的內(nèi)容，以免因疏漏使一些企業(yè)鉆空子，給國家經(jīng)濟(jì)發(fā)展造成損失。另一方面，“負(fù)面清單”管理模式加大了后續(xù)監(jiān)管的難度。“負(fù)面清單”管理模式將推動工業(yè)行業(yè)管理重心由事前審批監(jiān)管轉(zhuǎn)向事中與事后管理。這實際上是降低了市場準(zhǔn)入門檻，將事前監(jiān)管壓力都轉(zhuǎn)向事中與事后監(jiān)管。隨著準(zhǔn)入門檻的放寬，會有更多企業(yè)進(jìn)入市場，企業(yè)經(jīng)濟(jì)活動的自由度更大，不僅擴大了政府部門的監(jiān)管范圍，更加大了政府監(jiān)管難度。

（三）事中與事后監(jiān)管的難度和壓力加大

過去，我國政府管理多采取審批制和核準(zhǔn)制，“負(fù)面清單”管理則主要采取備案制，企業(yè)的經(jīng)濟(jì)活動要在政府備案，政府根據(jù)備案情況對企業(yè)進(jìn)行監(jiān)督和檢查。我國政府管理以事前審批管理為主，相應(yīng)建立起來的配套政策措施也大多適用于通過審批納入“正面清單”范疇的行業(yè)企業(yè)。政府部門已經(jīng)出臺的政策措施也多是配套于事前監(jiān)管，在事中與事后監(jiān)管方面的配套政策措施嚴(yán)重不足，很可能導(dǎo)致后續(xù)監(jiān)管不力。“負(fù)面清單”管理模式的特點決定了其對事中與事后監(jiān)管具有更高要求，缺乏有效的配套措施可能因后續(xù)監(jiān)管不到位而使“負(fù)面清單”作用不能得到有效發(fā)揮。我國首次使用“負(fù)面清單”管理模式，“負(fù)面清單”會不會在落實過程中走