當(dāng)前，中國(guó)改革已進(jìn)入攻堅(jiān)期和深水區(qū)。隨著十八屆三中全會(huì)的即將召開(kāi)，社會(huì)各界對(duì)中國(guó)全面深化改革充滿期待。電力體制改革的呼聲也日漸高漲。由于世界各國(guó)的電力管理體制沒(méi)有統(tǒng)一的模式，電力體制改革向何處去已成為行業(yè)內(nèi)外關(guān)注的焦點(diǎn)問(wèn)題，也在一定程度上影響和左右著我們對(duì)電力工業(yè)科學(xué)發(fā)展的信心和決心。電力體制改革已經(jīng)到了必須統(tǒng)一思想、明確方向的時(shí)候了。

任何改革的終極目的都是為了解決問(wèn)題和提高效率效益，電力工業(yè)改革同樣如此。我們必須從促進(jìn)能源發(fā)展和保障能源安全的大局出發(fā)，牢牢把握制約我國(guó)電力工業(yè)科學(xué)發(fā)展的主要矛盾，客觀分析國(guó)內(nèi)外改革的經(jīng)驗(yàn)教訓(xùn)，實(shí)事求是地總結(jié)我國(guó)電力發(fā)展的成功經(jīng)驗(yàn)，科學(xué)謀劃下一步改革的思路和目標(biāo)，積極穩(wěn)妥地探索一條符合我國(guó)國(guó)情的電力體制改革路徑。

一、我國(guó)電力工業(yè)存在的主要問(wèn)題

自2002年電力體制改革以來(lái)，中國(guó)電力工業(yè)發(fā)展取得了巨大的成就，電力系統(tǒng)安全穩(wěn)定運(yùn)行，電力供應(yīng)充裕，電價(jià)水平總體穩(wěn)定，供電服務(wù)水平穩(wěn)步提升，基本滿足了經(jīng)濟(jì)社會(huì)發(fā)展對(duì)電力的需求。盡管中國(guó)電力工業(yè)發(fā)展成就斐然，但存在的突出問(wèn)題也不容忽視。

一是電力發(fā)展方式?jīng)]有根本轉(zhuǎn)變。我國(guó)的能源基地大多集中在北方和西部地區(qū)，水電主要分布在西南地區(qū)，風(fēng)電、太陽(yáng)能等新能源主要集中在“三北”地區(qū)，能源資源和電力需求呈逆向分布的現(xiàn)實(shí)決定了我國(guó)電力資源必須在全國(guó)范圍內(nèi)進(jìn)行配置，才能達(dá)到資源利用效率效益的最大水平。就地平衡、局部平衡的發(fā)展思路導(dǎo)致能源結(jié)構(gòu)不合理，能源配置過(guò)度依賴(lài)輸煤，大范圍優(yōu)化配置資源的能力嚴(yán)重不足。近年來(lái)，西南地區(qū)棄水、“三北”地區(qū)棄風(fēng)已廣受社會(huì)詬病，大范圍優(yōu)化配置電力資源能力不足已成為影響電力工業(yè)科學(xué)發(fā)展的主要問(wèn)題。

二是全國(guó)電力市場(chǎng)沒(méi)有形成。在發(fā)電側(cè)，市場(chǎng)煤、計(jì)劃電的管理體制導(dǎo)致煤電矛盾一直未能解決，競(jìng)價(jià)上網(wǎng)的市場(chǎng)機(jī)制始終沒(méi)有形成。在售電側(cè)，國(guó)家推行的大用戶直購(gòu)電因各種原因基本叫停，市場(chǎng)化改革試點(diǎn)也基本停止。電價(jià)改革根本沒(méi)有擺脫原先的審批機(jī)制，發(fā)電環(huán)節(jié)仍然是成本加收益的審批機(jī)制，電網(wǎng)環(huán)節(jié)依舊是購(gòu)銷(xiāo)價(jià)差的電價(jià)形成機(jī)制，根據(jù)供求關(guān)系決定價(jià)格的市場(chǎng)機(jī)制沒(méi)有形成。

三是電力統(tǒng)一規(guī)劃?rùn)C(jī)制缺失。企業(yè)上下游基本失調(diào)。電源發(fā)展的盲目性和無(wú)序性突出，電網(wǎng)與電源、新能源與常規(guī)電源發(fā)展不協(xié)調(diào)，致使電力整體富余與局部地區(qū)電力供應(yīng)緊張的局面并存，電力資源利用效率不高和投資浪費(fèi)的現(xiàn)象進(jìn)一步加劇，電力與資源、環(huán)境的矛盾也不斷增加。

二、照搬西方的改革模式不能解決我國(guó)電力工業(yè)存在的主要問(wèn)題

現(xiàn)階段我國(guó)正處于社會(huì)主義現(xiàn)代化建設(shè)的關(guān)鍵時(shí)期，經(jīng)濟(jì)還將繼續(xù)保持較快增長(zhǎng)，能源發(fā)展的任務(wù)還十分艱巨。由于能源消費(fèi)總量持續(xù)快速增長(zhǎng)，能源的可持續(xù)供應(yīng)面臨嚴(yán)峻的資源約束，能源長(zhǎng)期安全穩(wěn)定供應(yīng)問(wèn)題十分突出。要確保我國(guó)能源安全、持續(xù)、可靠供應(yīng)，必須轉(zhuǎn)變能源發(fā)展方式，盡快解決能源發(fā)展面臨的突出問(wèn)題。

對(duì)于中國(guó)電力工業(yè)存在的問(wèn)題，有部分專(zhuān)家學(xué)者提出采用拆分式的改革，通過(guò)拆分電網(wǎng)來(lái)解決電力工業(yè)發(fā)展遇到的困難和問(wèn)題，但拆分電網(wǎng)真的能否解決中國(guó)電力工業(yè)存在的問(wèn)題，恐怕主張拆分的人也沒(méi)有搞清楚。

關(guān)于拆分式改革，主要有輸配分開(kāi)、橫向拆分以及調(diào)度交易與電網(wǎng)分開(kāi)三種模式。

第一，輸配分開(kāi)無(wú)助于解決中國(guó)電力工業(yè)存在的問(wèn)題。輸配分開(kāi)本質(zhì)上不能打破壟斷，只會(huì)增加中間管理環(huán)節(jié)，增加電網(wǎng)發(fā)展和運(yùn)行成本。中國(guó)社科院研究表明，實(shí)行輸配分開(kāi)將因管理體系重構(gòu)增加固定成本500億~1100億元，日常生產(chǎn)協(xié)調(diào)成本每年增加130億~640億元，輸配分開(kāi)有可能推高電價(jià)。電網(wǎng)的技術(shù)經(jīng)濟(jì)特性決定了輸電和配電都具有自然壟斷屬性，人為地將電網(wǎng)割裂開(kāi)來(lái)，不僅無(wú)法建立競(jìng)爭(zhēng)有效的電力市場(chǎng)，也不利于電力資源在全國(guó)范圍內(nèi)的優(yōu)化配置。

第二，橫向拆分不利于電力資源在全國(guó)范圍內(nèi)的優(yōu)化配置。將全國(guó)電網(wǎng)拆分成若干個(gè)獨(dú)立的區(qū)域電網(wǎng)公司，會(huì)將全國(guó)電力市場(chǎng)割裂成若干區(qū)域市場(chǎng)，造成區(qū)域壁壘，增加區(qū)域電力市場(chǎng)之間協(xié)調(diào)的難度和成本。我國(guó)大部分人口、產(chǎn)業(yè)、能源電力消費(fèi)都集中在東中部地區(qū)，而能源資源則主要集中在西部。在目前發(fā)展階段下，區(qū)域市場(chǎng)已不能滿足經(jīng)濟(jì)社會(huì)發(fā)展對(duì)電力的需求，無(wú)法達(dá)到電力資源在全國(guó)范圍內(nèi)優(yōu)化配置的目的，也不符合國(guó)家建設(shè)全國(guó)統(tǒng)一市場(chǎng)的形勢(shì)。橫向拆分不能改變電網(wǎng)壟斷特性，只會(huì)將大壟斷變成小壟斷，不僅不符合“統(tǒng)一規(guī)劃、統(tǒng)一建設(shè)、統(tǒng)一調(diào)度、統(tǒng)一管理”的管網(wǎng)方針，而且還會(huì)增加電網(wǎng)管理主體和管理成本，抬高整個(gè)電力工業(yè)發(fā)展的成本。

第三，將調(diào)度交易從電網(wǎng)分離出來(lái)并不能解決公平問(wèn)題。主張調(diào)度交易與電網(wǎng)分離的人主要是擔(dān)心調(diào)度交易與電網(wǎng)一體化運(yùn)作，電網(wǎng)調(diào)度和電力交易無(wú)法做到公平、公正。試想將調(diào)度交易從電網(wǎng)獨(dú)立出去就不會(huì)出現(xiàn)不公平、不公正問(wèn)題嗎？答案顯然是否定的，如果沒(méi)有依法嚴(yán)格監(jiān)管，調(diào)度交易機(jī)構(gòu)放到哪兒都會(huì)出現(xiàn)不公平、不公正問(wèn)題。而且，調(diào)度是電網(wǎng)運(yùn)行控制的中樞，電力生產(chǎn)、輸送、使用瞬時(shí)完成的特性和電力系統(tǒng)的復(fù)雜性，決定了調(diào)度與電網(wǎng)具有內(nèi)生的、統(tǒng)一的、密不可分的關(guān)系，將調(diào)度與電網(wǎng)分離，不僅會(huì)增加電網(wǎng)安全運(yùn)行的風(fēng)險(xiǎn)，而且還會(huì)增加電力系統(tǒng)實(shí)時(shí)平衡的難度和成本。

改革需要借鑒一切成功經(jīng)驗(yàn)，但絕不是簡(jiǎn)單的照搬照抄。從我國(guó)現(xiàn)實(shí)國(guó)情和歷史沿革出發(fā)，充分考慮我國(guó)電力裝機(jī)結(jié)構(gòu)和電力管理架構(gòu)，進(jìn)一步優(yōu)化調(diào)整政府與市場(chǎng)的功能和邊界，充分發(fā)揮市場(chǎng)在電力資源配置中的基礎(chǔ)性作用，是加快推進(jìn)我國(guó)電力體制改革的重要方向。

三、一體化管理是保持電網(wǎng)長(zhǎng)期安全穩(wěn)定運(yùn)行的體制優(yōu)勢(shì)

從我國(guó)電力系統(tǒng)實(shí)際運(yùn)行看，在目前我國(guó)電網(wǎng)結(jié)構(gòu)相對(duì)薄弱的情況下，我國(guó)能成為世界上少數(shù)幾個(gè)很長(zhǎng)一段時(shí)間內(nèi)沒(méi)有發(fā)生大面積停電事故的國(guó)家，歸根結(jié)底是我們有一個(gè)統(tǒng)一的電網(wǎng)管理體制，使電網(wǎng)規(guī)劃、建設(shè)、運(yùn)行、檢修、調(diào)度等環(huán)節(jié)，目標(biāo)一致，協(xié)調(diào)有效，響應(yīng)迅速，職責(zé)清晰，責(zé)任落實(shí)，確保了我國(guó)電力系統(tǒng)長(zhǎng)期安全穩(wěn)定運(yùn)行。堅(jiān)持電網(wǎng)一體化管理，有利于新能源在全國(guó)范圍內(nèi)的優(yōu)化配置，有利于將西部地區(qū)的能源資源優(yōu)勢(shì)轉(zhuǎn)化為經(jīng)濟(jì)優(yōu)勢(shì)，促進(jìn)全國(guó)區(qū)域經(jīng)濟(jì)的協(xié)調(diào)平衡發(fā)展。在歷次應(yīng)對(duì)特大地震、暴雨泥石流、雨雪冰凍等災(zāi)害中，正是我們堅(jiān)持電網(wǎng)統(tǒng)一管理和統(tǒng)一調(diào)度，統(tǒng)籌協(xié)同，發(fā)揮集團(tuán)化優(yōu)勢(shì)，才能及時(shí)有效處置事故，防止事故擴(kuò)大，將各種災(zāi)害損失降到了最小。

從國(guó)際實(shí)踐看，“8·14”美加大停電、“11·10”巴西大停電、日本福島核危機(jī)以及印度大停電事件等大面積停電事故的屢屢發(fā)生，不斷警示我們，輸配分離、調(diào)度交易各自獨(dú)立等分散管理體制對(duì)電網(wǎng)影響巨大。綜合分析上述大停電，主要原因是處理過(guò)程中協(xié)調(diào)環(huán)節(jié)過(guò)多，局部事故得不到及時(shí)有效控制，最終發(fā)展成為大面積停電。縱觀國(guó)外電力體制改革經(jīng)驗(yàn)，一體化管理和分散式管理改革成效差異巨大。法國(guó)、德國(guó)采用一體化管理體制，這些國(guó)家不僅未發(fā)生大面積停電事故，而且本國(guó)電力企業(yè)迅速成長(zhǎng)為國(guó)際一流能源集團(tuán)。反觀英國(guó)等實(shí)施強(qiáng)制性拆分模式的國(guó)家，本國(guó)電力企業(yè)競(jìng)爭(zhēng)力嚴(yán)重削弱，目前英國(guó)六家發(fā)配售一體化公司中，僅有一家英國(guó)本土公司，其他公司被德、法等國(guó)能源集團(tuán)收購(gòu)。分散管理不利于電網(wǎng)的安全穩(wěn)定運(yùn)行和電力企業(yè)的發(fā)展壯大。

四、按照“放開(kāi)兩頭、監(jiān)管中間”的思路，推進(jìn)全國(guó)電力市場(chǎng)體系建設(shè)

堅(jiān)持市場(chǎng)化改革方向，建設(shè)全國(guó)統(tǒng)一的電力市場(chǎng)體系，發(fā)揮市場(chǎng)在資源配置中的基礎(chǔ)性作用，依靠健全完善的市場(chǎng)機(jī)制，解決我國(guó)電力發(fā)展的主要矛盾和問(wèn)題，應(yīng)該是我國(guó)電力體制改革的現(xiàn)實(shí)選擇。

建設(shè)全國(guó)電力市場(chǎng)體系，就是要以安全供電為前提，以機(jī)制建設(shè)為重點(diǎn)，放開(kāi)兩頭，監(jiān)管中間，構(gòu)建統(tǒng)一開(kāi)放的全國(guó)電力市場(chǎng)體系。放開(kāi)兩頭，就是在發(fā)電側(cè)引入競(jìng)爭(zhēng)機(jī)制，實(shí)現(xiàn)競(jìng)價(jià)上網(wǎng)；在用電側(cè)競(jìng)價(jià)購(gòu)電，推進(jìn)大用戶與發(fā)電企業(yè)直接交易試點(diǎn)，最終擴(kuò)大到全部電力用戶。監(jiān)管中間，就是建立獨(dú)立的電網(wǎng)電價(jià)機(jī)制，依法依規(guī)對(duì)電網(wǎng)安全、調(diào)度、交易、服務(wù)等進(jìn)行監(jiān)管。

近期要做好機(jī)制建設(shè)，重點(diǎn)是改革電價(jià)形成機(jī)制，完善電力市場(chǎng)交易規(guī)則，改進(jìn)電力監(jiān)管機(jī)制，健全統(tǒng)一規(guī)劃?rùn)C(jī)制，推進(jìn)售電側(cè)電力體制改革試點(diǎn)。遠(yuǎn)期要在做好試點(diǎn)工作的基礎(chǔ)上，制定用戶選擇權(quán)開(kāi)放時(shí)間表，逐步放開(kāi)大、中、小用戶選擇權(quán)，最終形成多買(mǎi)多賣(mài)的市場(chǎng)競(jìng)爭(zhēng)格局，真正發(fā)揮市場(chǎng)在資源配置中的基礎(chǔ)性作用，提高整個(gè)電力系統(tǒng)運(yùn)行的效率效益。