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從專家們的觀點中，我們不難看出，改革的宏大命題已經(jīng)聚集到經(jīng)濟(jì)學(xué)最基本的價格杠桿上，各方利益的繩索也糾結(jié)在價格的環(huán)扣中。
而關(guān)于我國電價問題的探討，有必要回答三個問題：我國電價高不高？電價機(jī)制是否靈活？電價改革經(jīng)歷了怎樣的歷史進(jìn)程？
我國電價在世界上處于偏低水平
在4月7日正在召開的博鰲亞洲論壇上，國家能源局原局長張國寶明確表示，“目前中國電價的總體水平在世界上處于第三檔次，處于中等偏下的位置。”
國網(wǎng)能源研究院財審所副所長李成仁拿出一份我國與其他37個國家的電價情況比較表，從圖表上可以看出，在參與比較的38個市場化國家中，我國的工業(yè)與居民加權(quán)均價為89美元/兆瓦時（1兆瓦時=1000千瓦時），僅為英國的53%，德國的38%，日本的40%，美國的89%，排在倒數(shù)第六位，不僅大大低于歐美等發(fā)達(dá)國家，還遠(yuǎn)遠(yuǎn)低于智利、墨西哥等發(fā)展中國家。從居民電價看，我國居民電價低至74美元/兆瓦時，僅為英國的36%，德國的21%，日本的28%，美國的62%，在這38個國家中排在倒數(shù)第三。從工業(yè)電價看，我國工業(yè)電價為92美元/兆瓦時，是英國的72%，德國的58%，日本的51%。
這些數(shù)據(jù)再次佐證，盡管我國一次能源的價格節(jié)節(jié)攀升，但是二次能源的電力價格的確在國際上一直處于中等偏下的水平。
從我國居民購買力水平和電費支出占收入的比重看，我國居民電價約0.5元/千瓦時，人均電費支出252元/年，2008年占收入比重僅為1.29%，不僅大大低于占比10%的挪威和5%的芬蘭等市場定價國家，也低于很多發(fā)展中國家。從消費結(jié)構(gòu)看，2003年至2007年，我國城鎮(zhèn)居民家庭人均電費支出占總消費支出的比重為2.89%，遠(yuǎn)遠(yuǎn)低于6.17%的交通支出占比和6.26%的通信支出占比。
李成仁認(rèn)為，2006年至2011年，我國能源類產(chǎn)品中電價漲幅最小。如果考慮物價指數(shù)等因素，我國銷售電價實際價格為負(fù)增長。數(shù)據(jù)表明，2006~2011年，汽、柴油價格年均漲幅11%和12.9%，工業(yè)用天然氣價格年均漲幅8%。在此期間，銷售電價年均漲幅僅為3.4%，跑不贏年均漲幅3.7%的CPI。
十年來，我國煤炭價格漲幅堪比房價，而我國70%的電力來自煤電，之所以我國居民能夠一直享受負(fù)增長的電力價格，主要由于我國電價存在比較嚴(yán)重的交叉補(bǔ)貼。簡單說，就是工商業(yè)補(bǔ)貼居民，富裕地區(qū)補(bǔ)貼貧困地區(qū)，城市用電補(bǔ)貼農(nóng)業(yè)生產(chǎn)用電。
張國寶指出，我國電價并不主要由成本構(gòu)成，而是有補(bǔ)貼在內(nèi)，如教育附加、農(nóng)網(wǎng)改造等，“補(bǔ)貼就是從大家的電費里每度電加了八厘錢。”
中國價格協(xié)會和國網(wǎng)能源研究院共同完成的《銷售電價結(jié)構(gòu)調(diào)整研究》課題表明，我國東部某省大工業(yè)和商業(yè)用電價格比合理電價分別高出10%和23%，而居民生活用電和農(nóng)業(yè)生產(chǎn)用電比合理價格低44%和58%。據(jù)測算，目前我國居民用電補(bǔ)貼平均超過0.31元/千瓦時，由此可以看出我國交叉補(bǔ)貼的力度與幅度。
對于交叉補(bǔ)貼的合理性，不同的專家有不同的理解。有的專家認(rèn)為，對居民的交叉補(bǔ)貼是電價扭曲的一個重要原因，過去居民用電量不大，交叉補(bǔ)貼的影響也不大，但隨著居民用電量的不斷攀升，這部分補(bǔ)貼的影響越來越大。李成仁則認(rèn)為，從經(jīng)濟(jì)學(xué)看電價交叉補(bǔ)貼肯定是不合理的，有悖于“公平負(fù)擔(dān)”的定價原則；但從社會公平與和諧穩(wěn)定等民生角度看，我國交叉補(bǔ)貼的原則是富裕地區(qū)補(bǔ)貼貧困地區(qū)，工商業(yè)補(bǔ)貼居民，又是合理的。
今年2月17日，保加利亞35個城市有數(shù)萬人舉行示威游行抗議高電價，要求政府下臺或者電網(wǎng)企業(yè)重新國有化，這開了因電價問題導(dǎo)致政府辭職的先例。當(dāng)年該國鼓吹和制定全面拆分和私有化方案的人已不知所蹤，而電網(wǎng)私有化中的暴富者，則在市場法則下無法撼動，令人深思。
我國的電價問題不是太復(fù)雜而是不靈活
有媒體認(rèn)為，我國擁有世界上最復(fù)雜的電價體系。不過這個問題在李成仁眼中卻是一個偽命題。李成仁常年研究國內(nèi)外電價比較，他認(rèn)為，“我國的電價體系不是太復(fù)雜，而是太簡單了。”
盡管電價有上網(wǎng)電價、輸配電價、銷售電價、工商業(yè)電價、居民電價等一系列人們難以搞清的名詞，但李成仁認(rèn)為，我國目前的電價目錄已經(jīng)簡單很多。從用戶電價類別看，一般只有居民、大工業(yè)、一般工商業(yè)和農(nóng)業(yè)四類；從電價標(biāo)準(zhǔn)看，一般情況下用戶電價全省統(tǒng)一，沒有地區(qū)差別、城鄉(xiāng)差別。說我國電價體系復(fù)雜的人，大多沒有見過國外的電價目錄。記者打開美國太平洋燃?xì)怆娏荆≒G&E）的電價資料，發(fā)現(xiàn)了五花八門的電價目錄：一般用戶分為8種電價模式，工業(yè)分為3種，照明分為9種，農(nóng)業(yè)電價還分為大農(nóng)業(yè)和小農(nóng)業(yè)兩大類等。
“其實，我國電價的問題不在于電價體系是不是復(fù)雜，而在于機(jī)制是否靈活。”李成仁說。
在去年的“中國電力與能源”研討會上，很多專家認(rèn)為電力體制的關(guān)鍵問題是價格機(jī)制無法反映需求與稀缺程度。國家發(fā)改委價格司副司長李才華認(rèn)為，今后電價改革的方向是市場化。曾任國家電監(jiān)會辦公廳副主任兼研究室主任俞燕山也認(rèn)為，我國電價機(jī)制的不合理體現(xiàn)在電價不能化解煤電矛盾，不能調(diào)節(jié)生產(chǎn)消費行為。今后要實現(xiàn)市場和政府“看得見的手”和“看不見的手”兩方面協(xié)調(diào)。李成仁認(rèn)為，大家對電價詬病的一個主要方面是銷售電價不能及時反映上網(wǎng)電價的變化以及電煤等電力成本，因此也無法用價格杠桿引導(dǎo)用戶合理用電和節(jié)約能源。
實際上，“市場煤、計劃電”的定價模式已經(jīng)成為整個電力行業(yè)“不能承受之重”。“十一五”期間，由于煤炭價格持續(xù)上漲，電力企業(yè)累計增加成本6000億元，導(dǎo)致行業(yè)效益大幅度下滑，電力企業(yè)負(fù)擔(dān)沉重。
我國電價改革的歷史進(jìn)程
如果認(rèn)真回顧我國電價機(jī)制的變化過程，會發(fā)現(xiàn)隨著我國電力體制改革的逐步深入，我國電價機(jī)制改革先后經(jīng)歷了四個階段。
第一個階段是1985年之前的計劃經(jīng)濟(jì)時期。當(dāng)時電力行業(yè)發(fā)輸配售一體化，國家實行指令性電價。當(dāng)時沒有上網(wǎng)電價，只有銷售電價，直到1985年國家鼓勵集資辦電，實行多種電價，上網(wǎng)電價才初步形成。
第二個階段是還本付息電價改革時期（1985~1997年）。1985年以后，指導(dǎo)電價和指令電價共存，后逐步采用還本付息上網(wǎng)電價，這項電價政策對于吸引多方投資辦電，緩解當(dāng)時電力供求矛盾起到了至關(guān)重要的作用。在此期間，國家實行燃運加價政策，對全國統(tǒng)配煤礦實行包干，超過包干基數(shù)的煤炭實行加價銷售，并由用戶負(fù)擔(dān)。該政策執(zhí)行到1993年后并入目錄電價。
第三個階段是經(jīng)營期電價改革時期（1998~2002年）。針對還本付息電價以個別成本為基礎(chǔ)，一廠一價，對電力企業(yè)成本約束不強(qiáng)的弊端，為鼓勵電力企業(yè)降低成本，90年代末，原國家計委對還本付息電價政策進(jìn)行了修訂，出臺了經(jīng)營期電價政策。
第四個階段是2003年廠網(wǎng)分開后，電價進(jìn)入全面改革時期。國家采取了一系列措施穩(wěn)步推進(jìn)電價改革。電價改革步伐驟然加快。
——2003年7月，國務(wù)院辦公廳出臺了《電價改革方案》；
——2004年4月，出臺標(biāo)桿上網(wǎng)電價政策，將上網(wǎng)電價定價機(jī)制從個別成本定價改按社會平均成本定價，從還本付息定價改為經(jīng)營期定價，從事后定價改為事前定價，建立起電廠投資約束激勵機(jī)制，為實行發(fā)電側(cè)電力市場創(chuàng)造了條件；
——2004年12月，出臺煤電價格聯(lián)動機(jī)制，根據(jù)電煤價格變動，適時調(diào)整銷售電價，形成了發(fā)電、銷售市場聯(lián)動價格機(jī)制雛形；
——2005年，在東北和華東區(qū)域開展發(fā)電側(cè)競價上網(wǎng)試點，試行兩部制和集中競價交易兩種競價上網(wǎng)電價模式，為上網(wǎng)電價市場化改革積累經(jīng)驗；
——2006年1月，出臺可再生能源價格政策，在基金與附加中單列可再生能源發(fā)展基金，可再生能源發(fā)電迎來發(fā)展“黃金期”；
——2006年和2007年,國家發(fā)改委公布了省級電網(wǎng)輸配電價標(biāo)準(zhǔn)；
——2007年7月，完善燃煤機(jī)組脫硫電價政策，2012年12月又全面推行脫硝電價政策，鼓勵發(fā)電企業(yè)安裝運行脫硫、脫硝設(shè)施；
——2009年以后，分別在吉林、安徽、福建、甘肅、江蘇等省開展大用戶與發(fā)電企業(yè)直接交易試點；同時優(yōu)化銷售電價結(jié)構(gòu)，推行需求側(cè)電價政策，推進(jìn)城鄉(xiāng)用電同價和工商用電并價，出臺差別電價、懲罰性電價、關(guān)停小火電降價等電價政策；
——2010到2011年，國家又先后出臺了生物質(zhì)、垃圾焚燒和光伏標(biāo)桿上網(wǎng)電價。
從我國電價的發(fā)展軌跡看，電價機(jī)制改革的步伐一直沒有停止過，尤其在2003年廠網(wǎng)分開之后，電價機(jī)制一直向著市場化方向穩(wěn)步推進(jìn)。
“國家電網(wǎng)公司作為電力體制改革的產(chǎn)物，一直堅決執(zhí)行國家的電價政策。”李成仁說，我國的電價改革如同我國的任何一項改革，無法照搬其他國家的模式，符合我國國情的電價改革路徑和方式必須由我們自己逐步探索。他認(rèn)為，電價是未來電力體制改革所無法回避的問題，只有“放開發(fā)電和售電兩邊，管住輸電和配電中間”的市場化模式，才是我國電力改革的根本。
