1978年之前，全國(guó)經(jīng)歷了十幾年的長(zhǎng)期缺電局面，各省（區(qū)）市大城市的企業(yè)經(jīng)常停三開(kāi)四，拉閘限電。經(jīng)電力部調(diào)查1978年全國(guó)缺電1000萬(wàn)千瓦，缺電原因就是缺乏投資。當(dāng)時(shí)電力仍由國(guó)家制定計(jì)劃、立項(xiàng)撥款，電力部一家獨(dú)辦。“一家辦電”，“多家用電”各省（區(qū)）市爭(zhēng)搶總量不大的“電力蛋糕”。

    在此情況下，國(guó)家計(jì)委建議中央和地方合作辦電，實(shí)行“誰(shuí)投資，誰(shuí)用電，誰(shuí)受益”的辦法。1981年山東龍口電廠一期2臺(tái)10萬(wàn)千瓦機(jī)組開(kāi)工建設(shè)，總投資2.05億元。中央和地方各出部分投資，中央投資從國(guó)家計(jì)劃內(nèi)解決，地方投資從地方全民企業(yè)、鄉(xiāng)鎮(zhèn)企業(yè)、生產(chǎn)大隊(duì)分年集資。

    龍口電廠開(kāi)工是中國(guó)電力工業(yè)發(fā)展史上具有開(kāi)創(chuàng)意義的一件大事，它打破了電力部門獨(dú)家辦電，實(shí)行中央和地方合作辦電，并且初步試探了股份制辦電。自2003年以后，江蘇諫壁，上海閘北以及其他省（區(qū)）市相繼仿效，從合作辦火電，到合作辦水電，如廣西巖灘、湖北清江、四川二灘、云南漫灣等大型水電站都采取中央、地方合資辦電方式。

    1983年水電部根據(jù)中央指示，召開(kāi)農(nóng)村電氣化試點(diǎn)縣座談會(huì)，國(guó)務(wù)院批轉(zhuǎn)了水電部“關(guān)于積極發(fā)展小水電建設(shè)中國(guó)式農(nóng)村電氣化試點(diǎn)縣的報(bào)告”。

    之后，全國(guó)縣以下用電量從1978年的242億千瓦時(shí)，增長(zhǎng)到1998年的4599億千瓦時(shí)。20年農(nóng)村用電增長(zhǎng)19倍。1998年6月前全國(guó)約2400個(gè)縣，其中760個(gè)縣級(jí)電力企業(yè)由中央電力部門直管直供，1040個(gè)地方所屬縣級(jí)供電企業(yè)由省級(jí)電力公司采取躉售方式供電，其余600個(gè)縣級(jí)電力企業(yè)是地方自建、自管、自供、枯水期從大電網(wǎng)補(bǔ)充供電的、以小水電為主的供電企業(yè)。這次會(huì)議形成了以地方為主發(fā)展農(nóng)村電氣化事業(yè)的模式和政策措施。

　　改革方向之爭(zhēng)

    1978年之前，電力經(jīng)營(yíng)實(shí)行統(tǒng)收統(tǒng)支政策，即經(jīng)營(yíng)收入上繳國(guó)家財(cái)政、基本建設(shè)及維持簡(jiǎn)單再生產(chǎn)的支出由層層編制生產(chǎn)基本建設(shè)計(jì)劃、逐級(jí)進(jìn)行審批調(diào)撥。從建國(guó)以來(lái)到1978年一直實(shí)行低廉的銷售電價(jià)，中央、省（市）區(qū)各級(jí)電力部門都稱不上是有自主經(jīng)營(yíng)、自我發(fā)展、自我改造能力的企業(yè)。1978年后經(jīng)過(guò)放權(quán)讓利，承包經(jīng)營(yíng)，下放企業(yè)自主權(quán)的改革后，各級(jí)電力企業(yè)才逐步獲得活力。

    1978年以來(lái)，電價(jià)改革主要出臺(tái)了三項(xiàng)改革措施：一是實(shí)行“新電新價(jià)”，1985年6月國(guó)務(wù)院批轉(zhuǎn)國(guó)家經(jīng)委“關(guān)于鼓勵(lì)集資辦電，實(shí)行多種電價(jià)的暫時(shí)規(guī)定”，對(duì)集資新建的電力項(xiàng)目實(shí)行還本付息的原則核定電價(jià)水平，打破了單一的電價(jià)模式，培育了按照市場(chǎng)規(guī)律定價(jià)的機(jī)制；二是出臺(tái)了“二分錢”的電力建設(shè)基金，為各省（區(qū)）市地方電力企業(yè)擴(kuò)大再生產(chǎn)提供了穩(wěn)定的資金渠道；三是實(shí)行“燃運(yùn)加價(jià)、煤電聯(lián)動(dòng)”，隨著燃料、運(yùn)輸價(jià)格上升相應(yīng)提高上網(wǎng)電價(jià)，2003年國(guó)務(wù)院又批準(zhǔn)了國(guó)家發(fā)展改革委制定的“電價(jià)改革方案”，方案中規(guī)定配合電力體制改革將逐步推行發(fā)、輸、配、售電價(jià)四個(gè)環(huán)節(jié)的電價(jià)形成機(jī)制和電價(jià)管理原則，為電力工業(yè)市場(chǎng)化改革奠定了基礎(chǔ)。

    1987年7月國(guó)務(wù)院負(fù)責(zé)人在“全國(guó)電力體制改革座談會(huì)”上提出“政企分開(kāi)，省為實(shí)體，集資辦電，聯(lián)合電網(wǎng)，統(tǒng)一調(diào)度”的電力體制改革20字方針，強(qiáng)調(diào)為了解決缺電，在中國(guó)以各省（區(qū)）市為主體發(fā)展經(jīng)濟(jì)的情況下，以省（公司）為實(shí)體，有利于加快電力建設(shè)。

　　同時(shí)，電網(wǎng)是跨省的，跨省電網(wǎng)采取聯(lián)合電網(wǎng)方式，便于“同舟共濟(jì)、團(tuán)結(jié)治網(wǎng)”。跨省電網(wǎng)和省電網(wǎng)都要成為各種所有制、各種不同形式電網(wǎng)的聯(lián)合體。而電網(wǎng)仍要維持統(tǒng)一調(diào)度，分級(jí)管理的體制。

    1989~1991年，中國(guó)五大區(qū)域電力公司除東北成立電力總公司外，華東、華北、華中、西北四大區(qū)域電力公司都通過(guò)各區(qū)域電網(wǎng)領(lǐng)導(dǎo)小組的討論，決定成立區(qū)域電力聯(lián)合公司，確定了區(qū)域電力公司和各省（區(qū)）市電力公司都為公司法人實(shí)體，并且實(shí)行在區(qū)域聯(lián)合電網(wǎng)內(nèi)水、火互濟(jì)、互通有無(wú)，削峰填谷、互為備用、穩(wěn)定頻率，安全供電等“同舟共濟(jì)、團(tuán)結(jié)治網(wǎng)”的管理模式。

    1997年國(guó)務(wù)院發(fā)出通知組建國(guó)家電力公司，通知規(guī)定：“國(guó)家電力公司是國(guó)家授權(quán)的投資主體及資產(chǎn)經(jīng)營(yíng)主體，是經(jīng)營(yíng)跨區(qū)送電的經(jīng)濟(jì)實(shí)體和統(tǒng)一管理國(guó)家電網(wǎng)的企業(yè)法人。國(guó)家電力公司不是一個(gè)行政性公司，而是一個(gè)以資產(chǎn)為紐帶，按現(xiàn)代企業(yè)制度組建的一家大型國(guó)有公司。”

    國(guó)家電力公司組建后，電力部隨之撤消。而國(guó)家電力公司新任領(lǐng)導(dǎo)，卻不是遵照國(guó)務(wù)院的要求去辦企業(yè)的。國(guó)家電力公司強(qiáng)調(diào)電力工業(yè)具有“自然壟斷”特性，不僅要對(duì)電網(wǎng)、骨干電廠、調(diào)峰調(diào)頻電廠都要“管住”，而且還要對(duì)核電、天然氣及新能源都要“管住”，“管住”了安全才不出問(wèn)題；還強(qiáng)調(diào)對(duì)電網(wǎng)實(shí)行四統(tǒng)一，即：“統(tǒng)一規(guī)劃、統(tǒng)一建設(shè)、統(tǒng)一調(diào)度，統(tǒng)一管理”，電網(wǎng)經(jīng)營(yíng)企業(yè)要“集市場(chǎng)單一購(gòu)賣者、市場(chǎng)交易中心，生產(chǎn)調(diào)度中心為一體”等等，回復(fù)到改革前電力工業(yè)部“集中、垂直、一體化”的壟斷管理體系，國(guó)務(wù)院的通知成為一紙空文。

    20世紀(jì)末21世紀(jì)初，電力工業(yè)發(fā)展環(huán)境發(fā)生了明顯變化，一是集資辦電發(fā)展迅速，二是國(guó)家電力公司統(tǒng)一管理電網(wǎng)，又有直屬發(fā)電廠在電網(wǎng)調(diào)度上偏重直屬，輕視非直屬，廣大地方電力企業(yè)要求在電量、電價(jià)、電費(fèi)上給予“公平、公正、公開(kāi)”待遇。

    中央要求改革的總體目標(biāo)是：“打破壟斷，引入競(jìng)爭(zhēng)，提高效率，降低成本，健全電價(jià)機(jī)制，優(yōu)化資源配置，促進(jìn)電力發(fā)展，促進(jìn)全國(guó)聯(lián)網(wǎng)，構(gòu)建政府監(jiān)督下的政企分開(kāi)，公平競(jìng)爭(zhēng)，開(kāi)放有序，健康發(fā)展的市場(chǎng)體系。”

    根據(jù)中央的要求，從2000年開(kāi)始到2002年，“電力體制改革方案”在國(guó)家發(fā)改委牽頭下，廣泛征求電力系統(tǒng)內(nèi)外人士的意見(jiàn)，醞釀了整整兩年。而電力系統(tǒng)卻認(rèn)為：電力行業(yè)是壟斷行業(yè)，電力生產(chǎn)運(yùn)行特性是“發(fā)、輸、配一體運(yùn)行，產(chǎn)、供、銷同時(shí)完成”，擔(dān)心改革影響電網(wǎng)安全穩(wěn)定運(yùn)行，因此，電力工業(yè)需要集中管理……等等。

    2002年初，國(guó)務(wù)院常務(wù)會(huì)議討論，最終才通過(guò)了“電力體制改革方案”，自當(dāng)年3月正式公布施行，電力工業(yè)進(jìn)入了市場(chǎng)化改革的新時(shí)期。

　　重發(fā)輕供不管用

    從2003年到2008年，“電力體制改革方案”頒布施行已經(jīng)5年，5年內(nèi)重組了國(guó)家電力公司，成立國(guó)家電網(wǎng)公司，南方電網(wǎng)公司，五大發(fā)電集