由社科院近日發(fā)布的《法治藍(lán)皮書(shū)(2014)》建議,應(yīng)當(dāng)從國(guó)家層面加快制定《工業(yè)園區(qū)條例》,統(tǒng)一界定經(jīng)濟(jì)開(kāi)發(fā)區(qū)、高新技術(shù)產(chǎn)業(yè)開(kāi)發(fā)區(qū)、出口加工區(qū)、保稅區(qū)、保稅港區(qū)、綜合保稅區(qū)等不同類型的工業(yè)園區(qū),加強(qiáng)工業(yè)園區(qū)的有效管理,從而為工業(yè)園區(qū)貿(mào)易、投資便利化和參與國(guó)際競(jìng)爭(zhēng)提供法律框架。

工業(yè)園區(qū)缺乏全國(guó)統(tǒng)一立法

    藍(lán)皮書(shū)披露,當(dāng)前我國(guó)多依據(jù)省級(jí)和省級(jí)以下地方性法規(guī)、地方規(guī)章和規(guī)范性文件調(diào)整工業(yè)園區(qū)的規(guī)劃、設(shè)立和管理等事項(xiàng)。

    例如,中國(guó)對(duì)經(jīng)濟(jì)技術(shù)開(kāi)發(fā)區(qū)、高新技術(shù)產(chǎn)業(yè)開(kāi)發(fā)區(qū)、邊境經(jīng)濟(jì)合作區(qū)、綜合保稅區(qū)、保稅物流園區(qū)、物流園區(qū)等工業(yè)園區(qū)均以規(guī)范性文件而不是行政法規(guī)進(jìn)行調(diào)整。自1984年中國(guó)設(shè)立第一個(gè)經(jīng)濟(jì)技術(shù)開(kāi)發(fā)區(qū)以來(lái),發(fā)展工業(yè)園區(qū)已經(jīng)在中國(guó)經(jīng)歷了約30個(gè)年頭,從國(guó)家層面制定《工業(yè)園區(qū)條例》已經(jīng)成熟,也需要從國(guó)家層面進(jìn)行頂層設(shè)計(jì),依法進(jìn)行管理。

統(tǒng)計(jì)口徑不一致中央政策難落地

    由于工業(yè)園區(qū)涉及經(jīng)濟(jì)技術(shù)開(kāi)發(fā)區(qū)、高新技術(shù)產(chǎn)業(yè)開(kāi)發(fā)區(qū)、邊境經(jīng)濟(jì)合作區(qū)、出口加工區(qū)、保稅區(qū)、保稅港區(qū)、綜合保稅區(qū)、保稅物流園區(qū)、物流園區(qū)、跨境工業(yè)區(qū)和自由貿(mào)易試驗(yàn)區(qū)等多個(gè)分類,且由國(guó)家發(fā)改委、商務(wù)部、科學(xué)技術(shù)部、海關(guān)總署等多個(gè)政府部門負(fù)責(zé)統(tǒng)計(jì)管理,因此很難保證統(tǒng)計(jì)數(shù)據(jù)的權(quán)威、統(tǒng)一、完整和準(zhǔn)確性。由于統(tǒng)計(jì)數(shù)據(jù)的缺失,中央政府對(duì)工業(yè)園區(qū)的管理很難落實(shí)。

    例如,在2003年國(guó)家發(fā)改委等政府部門根據(jù)國(guó)務(wù)院要求對(duì)省級(jí)及省級(jí)以下開(kāi)發(fā)區(qū)進(jìn)行清理整頓、撤銷各類開(kāi)發(fā)區(qū)4813個(gè)和核減開(kāi)發(fā)區(qū)規(guī)劃用地面積2.49萬(wàn)平方公里后,2012年12月,國(guó)家發(fā)改委不得不再次與國(guó)土資源部、住房和城鄉(xiāng)建設(shè)部聯(lián)合發(fā)文提出清理整改。如不及時(shí)清理,“村村點(diǎn)火,鎮(zhèn)鎮(zhèn)冒煙”的歷史場(chǎng)景恐怕有可能再次重演。

部分工業(yè)園區(qū)空心化

    藍(lán)皮書(shū)披露,在我國(guó)不少工業(yè)園區(qū)存在“空心化”現(xiàn)象。比如工業(yè)園區(qū)為吸引投資和增強(qiáng)競(jìng)爭(zhēng)力均采用了諸如稅收、土地和資金扶持等多項(xiàng)政策優(yōu)惠,沒(méi)有規(guī)定過(guò)多的約束機(jī)制,這導(dǎo)致一些企業(yè)能夠利用漏洞在完成登記享受優(yōu)惠后就不再進(jìn)行實(shí)質(zhì)性直接投資,而選擇在園區(qū)外進(jìn)行商業(yè)活動(dòng)。

    此外,工業(yè)園區(qū)還容易受到所在地區(qū)經(jīng)濟(jì)的影響。以鄂爾多斯市為例。工業(yè)園區(qū)的開(kāi)發(fā)建設(shè)與當(dāng)?shù)亟?jīng)濟(jì)密切相關(guān)。由于鄂爾多斯市房地產(chǎn)經(jīng)濟(jì)的崩盤,工業(yè)園區(qū)受到嚴(yán)重影響,開(kāi)工企業(yè)屈指可數(shù),工業(yè)園區(qū)成為空架子。

工業(yè)園區(qū)違法圈地現(xiàn)象突出

    藍(lán)皮書(shū)披露,工業(yè)園區(qū)違規(guī)違法圈地現(xiàn)象在一定范圍內(nèi)大量存在。由于缺乏統(tǒng)一規(guī)劃和管理,部分地方脫離實(shí)際需求,盲目建設(shè)物流園區(qū),片面追求占地面積和投資規(guī)模。一些市場(chǎng)和物流企業(yè)以物流園區(qū)的名義圈占土地,行“物流園區(qū)”之名,搞“商業(yè)地產(chǎn)”之實(shí),與物流園區(qū)的發(fā)展宗旨背道而馳。

    據(jù)國(guó)家土地總督察辦公室2013年3月發(fā)布的《國(guó)家土地督察公告》顯示,地方以各種名義違規(guī)設(shè)立園區(qū)圈占土地的問(wèn)題比較突出。2012年國(guó)家土地督察機(jī)構(gòu)對(duì)460個(gè)開(kāi)發(fā)區(qū)、工業(yè)園區(qū)規(guī)劃及用地情況開(kāi)展督察,發(fā)現(xiàn)460個(gè)園區(qū)實(shí)際規(guī)劃土地面積1144.8萬(wàn)畝,其中不符合土地利用總體規(guī)劃361.95萬(wàn)畝。未納入《中國(guó)開(kāi)發(fā)區(qū)四至范圍公告目錄(2006年版)》的園區(qū)有255個(gè),實(shí)際規(guī)劃土地面積776.25萬(wàn)畝,其中不符合土地利用總體規(guī)劃305.55萬(wàn)畝。

重復(fù)建設(shè)和惡性競(jìng)爭(zhēng)嚴(yán)重

    藍(lán)皮書(shū)披露,當(dāng)前有些省份工業(yè)園區(qū)數(shù)量眾多,再加上各個(gè)園區(qū)產(chǎn)業(yè)結(jié)構(gòu)趨同,不可避免地引起了低水平重復(fù)建設(shè)和惡性競(jìng)爭(zhēng)的問(wèn)題,從而嚴(yán)重制約了這些園區(qū)的競(jìng)爭(zhēng)力提升。藍(lán)皮書(shū)以安徽省為例印證上述觀點(diǎn)。根據(jù)安徽省發(fā)改委《2012年全省開(kāi)發(fā)區(qū)建設(shè)發(fā)展綜述》的統(tǒng)計(jì),安徽省開(kāi)發(fā)區(qū)數(shù)量由89家增加到175家,平均每年新增開(kāi)發(fā)區(qū)超過(guò)12個(gè),全省每個(gè)市縣有1至2個(gè)省級(jí)開(kāi)發(fā)區(qū),再加上大量的鄉(xiāng)鎮(zhèn)工業(yè)集中區(qū),低水平重復(fù)建設(shè)和惡性競(jìng)爭(zhēng)問(wèn)題難以避免。

部分工業(yè)園區(qū)環(huán)境保護(hù)不達(dá)標(biāo)

    藍(lán)皮書(shū)披露,工業(yè)園區(qū)在規(guī)劃、建設(shè)、開(kāi)發(fā)和運(yùn)營(yíng)階段本應(yīng)都涉及環(huán)境保護(hù),然而部分工業(yè)園區(qū)由于片面追求經(jīng)濟(jì)增長(zhǎng),不重視環(huán)境保護(hù),造成環(huán)境問(wèn)題不斷出現(xiàn)。這些問(wèn)題包括環(huán)境保護(hù)規(guī)劃缺失、入園項(xiàng)目忽視環(huán)境影響評(píng)估、環(huán)保基礎(chǔ)設(shè)施不配套、項(xiàng)目混雜造成交叉污染、環(huán)境管理缺位等。以陜西省為例。根據(jù)陜西省環(huán)境保護(hù)執(zhí)法局介紹,陜西省70多個(gè)縣級(jí)工業(yè)園區(qū)80%以上集中污染處理設(shè)施不到位,規(guī)劃環(huán)評(píng)不到位。

加快制定《工業(yè)園區(qū)條例》

    為此,藍(lán)皮書(shū)建議,應(yīng)當(dāng)從國(guó)家層面加快制定《工業(yè)園區(qū)條例》,統(tǒng)一界定經(jīng)濟(jì)開(kāi)發(fā)區(qū)、高新技術(shù)產(chǎn)業(yè)開(kāi)發(fā)區(qū)、出口加工區(qū)、保稅區(qū)、保稅港區(qū)、綜合保稅區(qū)等不同類型的工業(yè)園區(qū),加強(qiáng)工業(yè)園區(qū)的有效管理,從而為工業(yè)園區(qū)貿(mào)易、投資便利化和參與國(guó)際競(jìng)爭(zhēng)提供法律框架。《工業(yè)園區(qū)條例》應(yīng)對(duì)園區(qū)的規(guī)劃、設(shè)立、組織管理、投資與運(yùn)營(yíng)和優(yōu)惠待遇、統(tǒng)計(jì)備案等事項(xiàng)給予規(guī)定,在與其他法律、法規(guī)銜接基礎(chǔ)上,內(nèi)容還應(yīng)包括土地、環(huán)境、財(cái)稅、金融、海關(guān)、檢驗(yàn)檢疫、勞動(dòng)保護(hù)以及其他能夠促進(jìn)工業(yè)園區(qū)可持續(xù)發(fā)展的投資激勵(lì)措施等,使中央政府從實(shí)體和程序規(guī)則方面能夠?qū)�工業(yè)園區(qū)建設(shè)和發(fā)展給予管理和指導(dǎo)。